Es ist bemerkenswert, wie ein Gesetz, das tiefgreifende Folgen insbesondere für die Grundrechte der Religionsfreiheit (Art. 4 GG), der freien Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 2 GG), der Gleichbehandlung (Art. 3 GG) und der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) hat, geräuschlos im Hauruckverfahren im Parlament beschlossen werden konnte.
Auch der Titel des Gesetzes scheint unspektakulär zu sein: „Gesetz zur Regelung des Erscheinungsbildes von Beamtinnen und Beamten sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften“. Es wurde ohne eine öffentliche Diskussion und Aussprache im Bundestag angenommen. Erwartungsgemäß stimmte ihm der Bundesrat Anfang Mai zu.
Das Gesetz sieht wesentliche Änderungen des Beamtenrechts im Bund und in den Ländern vor. Hervorzuheben sind hier die neu eingefügten Ermächtigungsgrundlagen in § 61 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) und in § 34 Abs. 2 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG). Sie haben einen weitgehend ähnlichen Wortlaut. Daher orientiert sich die Darstellung im Folgenden am § 61 Abs. 2 BBG. Dort heißt es wörtlich:
„Beamtinnen und Beamte haben bei Ausübung des Dienstes oder bei einer Tätigkeit mit unmittelbarem Dienstbezug auch hinsichtlich ihres Erscheinungsbilds Rücksicht auf das ihrem Amt entgegengebrachte Vertrauen zu nehmen. Insbesondere das Tragen von bestimmten Kleidungsstücken, Schmuck, Symbolen und Tätowierungen im sichtbaren Bereich sowie die Art der Haar- und Barttracht können von der obersten Dienstbehörde eingeschränkt oder untersagt werden, soweit die Funktionsfähigkeit der Verwaltung oder die Pflicht zum achtungs- und vertrauenswürdigen Verhalten dies erfordert. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn Merkmale des Erscheinungsbilds nach Satz 2 durch ihre über das übliche Maß hinausgehende besonders individualisierende Art geeignet sind, die amtliche Funktion der Beamtin oder des Beamten in den Hintergrund zu drängen. Religiös oder weltanschaulich konnotierte Merkmale des Erscheinungsbilds nach Satz 2 können nur dann eingeschränkt oder untersagt werden, wenn sie objektiv geeignet sind, das Vertrauen in die neutrale Amtsführung der Beamtin oder des Beamten zu beeinträchtigen …“
§ 61 Abs. 2 Satz 4 ist zwar neutral formuliert und nimmt keinen Bezug auf eine bestimmte Religion. Aber es ist nach den bisherigen Erfahrungen davon auszugehen, dass die zu erwartenden Grundrechtseinschränkungen in erster Linie die Personen des islamischen Glaubens im öffentlichen Dienst betreffen werden, da es – soweit feststellbar – nur wenige Rechtskonflikte im Hinblick auf die Akzeptanz von Kleidungsstücken, Schmuck und Symbolen anderer Religionen im öffentlichen Dienst gibt. Damit besteht die Möglichkeit, das Tragen des Kopftuches bundesweit und unabhängig von der dienstlichen Funktion einzuschränken oder zu verbieten.
Da es sich um einen schwerwiegenden Eingriff in das Grundrecht auf die Religionsfreiheit handelt, hätte der Gesetzgeber entsprechend den rechtsstaatlichen Erfordernissen die Voraussetzungen der Eingriffsermächtigung genau und klar bestimmen müssen. Wer bestimmt, dass das Tragen von bestimmten Kleidungsstücken „religiös oder weltanschaulich konnotiert“ ist und nach welchen Maßstäben? Schon das Adjektiv „konnotiert“ ist vieldeutig. Nach Duden bedeutet das: „eine bestimmte Konnotation aufweisend“. Das setzt eine subjektive, beliebig austauschbare und wertende Sichtweise voraus. Wie kann auf dieser subjektiven Grundlage festgestellt werden, dass das Tragen eines Kopftuchs „objektiv geeignet“ ist, das Vertrauen in die neutrale Amtsführung der Beamtin zu beeinträchtigen?
Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urt.v.24.Sept.2003 – 2 BvR 1436/02) kommt es bei der Beurteilung der Frage, ob das Tragen des Kopftuchs in Schule und Unterricht einen Eignungsmangel begründet, darauf an, „wie ein Kopftuch auf einen Betrachter wirken kann (objektiver Empfängerhorizont).“ Es hält den „Rechtsbegriff der Eignung“ insofern für unbestimmt.
Nach dem Gesetzeswortlaut wird das Kopftuch unter einen Generalverdacht gestellt. Denn allein das Tragen des „religiös konnotierten“ Kopftuchs ist ein hinreichender Anlass, zu prüfen, ob dadurch das erforderliche Vertrauen in die neutrale Amtsführung beeinträchtigt wird. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs (BT-Drs.19/26839) ist dabei auf „die allgemeinen gesellschaftlichen Anschauungen“ abzustellen. Soweit ersichtlich, sind dabei sicherlich die Anschauungen der Mehrheitsgesellschaft gemeint. Dies würde aber in Einzelfällen die Angehörigen der Minderheitsreligionen benachteiligen und lässt sich außerdem nicht mit den Werten einer pluralistisch-demokratischen und offenen Rechtsordnung vereinbaren.
Im Unterschied zum laizistischen Staat ist die Bundesrepublik ein säkularisierter Staat, in dem es eine strikte Trennung von Religion und Staat nicht gibt. Der ehemalige Verfassungsrichter E.-W. Böckenförde (Wissenschaft, Politik, Verfassungsgericht,Taschenb., Suhrkamp, Berlin 2011, S.89) formuliert es sehr treffend:
„Er (der Staat) kann nicht selbst als Träger einer Religion agieren und diese durchsetzen, muss vielmehr offen sein für die Entfaltung religiös-weltanschaulicher Überzeugungen seiner Bürger, auch und gerade in ihrer Pluralität. Eben durch diese Nichtidentifikation wird er zum gemeinsamen Haus aller Bürger, gewährleistet ihnen das Leben- und Handelnkönnen gemäß ihren eigenen, ihnen Lebenssinn vermittelnden Überzeugungen. Dies auf der Grundlage der Allgemeinverträglichkeit, d.h. der Anerkennung der gleichen religiösen Freiheit aller und unter Ausschluss von Rechtsbeeinträchtigungen oder Übergriffen im Namen vorgegebener Wahrheit und deren Ausbreitung.“
Nach Böckenförde hat die religiöse Freiheit dort Grenzen, wo das geltende Recht im Namen der Religion verletzt wird. Demgegenüber zieht nach der Ermächtigung das Erscheinungsbild der Beamtin die Grenzen. Es ist ausreichend, wenn eine Beamtin mit Kopftuch eine religiöse oder weltanschauliche Überzeugung zum Ausdruck bringt. Die Rechtsprechung wird sich mit Sicherheit damit zu befassen haben.
